Яков Шустов
Функционирование системы, обеспечивающей Америке технологическое превосходство.
Люди, увлеченные экстремальными видами отдыха – охотники, рыбаки, путешественники, да и просто поклонники милитари-стиля в одежде знают, что «контрактные», сиречь изготовленные по контракту армии США, вещи гораздо качественнее и долговечнее, чем то же самое, но коммерческого пошива. Вроде и крой, и материя, и фурнитура похожи, а ценится контрактная вещь в три-пять раз выше, чем ее коммерческий клон. Почему? Потому, что «сделано по контракту» в Америке значит примерно то же самое, что «поставщик Двора Его Величества» в Царской Россииили «Знак Качества» в СССР. Производитель знает, что если от штанов его пошива с такой маркой отлетят пуговицы или у курток заклинят молнии, то в бизнесе он больше не жилец. И причина такого высокого качества, отнюдь не в банальностях «умеют же делать капиталисты» или «протестантская этика», а в недреманном оке Федеральной контрактной системы США – государственного органа, более 90 лет следящего, что бы правительство США не «кинули» ни в области высоких технологий, ни в поставках туалетной бумаги.
Рождению Федеральной контрактной системы в США предшествовал указ президента Теодора Рузвельта о создании Комитета по госзакупкам в 1908 году. Первая мировая война, когда закупки возросли в сотни раз по сравнению с мирным временем, показала, что без ответственных должностных лиц с серьёзными полномочиями не обойтись. Федеральная контрактная система США была создана в 1921 году и нормативно регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа FAR (Federal Acquisitions regulations), которые содержат более четырех с половиной миллионов норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Фактически это автономное контрактное законодательство.
Сейчас в США потоки бюджетных средств, циркулирующих в рамках госзаказа, составляют более 500 миллиардов долларов. Участниками процессов выступают более 160 000 коммерческих организаций. Координирует деятельность Федеральной контрактной системы специальное учреждение – Офис государственного заказа США. Офис был учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США. Актом о создании Офиса предполагалась организация системы сбора информации о федеральных государственных контрактах – Федерального банка данных о государственных контрактах, созданного в 1978 году. Пользователями информации из банка данных являются не только Конгресс, Счетная палата и исполнительные органы государственной власти, но и широкая общественность. В 2003 году доступ к Федеральному банку данных стал полностью компьютеризирован.
Основная деятельность по федеральным контрактам осуществляется специальными уполномоченными – контрактными офицерами. В управлении Министерства обороны США и в военных ведомствах – ВМС, ВВС, Армии США, а также в тесно связанных с ними федеральных учреждениях – Министерстве энергетики и NASA такой контрактный офицер, который вполне может быть и штатским, отвечает за все три этапа осуществления контракта. За размещением, управлением и прекращением действия. В остальных правительственных учреждениях Америки эти этапы осуществляются раздельно тремя категориями государственных представителей.
В процессе планирования государственных закупок составляются прогнозные планы. Прогнозные планы ориентированы, прежде всего, на крупные закупки, как товаров, так и работ. Для каждого министерства и ведомства устанавливаются свои пороговые значения. Помимо стандартных разделов, в федеральный контракт включаются положения экономической, промышленной, внешнеторговой политики федерального правительства. Это могут быть положения трудового законодательства, ограничения приобретения комплектующих в отдельных странах или обязательства приобретения отдельных комплектующих и материалов у особо обговоренных поставщиков.
Для Федеральной контрактной системы США характерна несвойственная бюрократическим системам гибкость, позволяющая ориентироваться «по месту». В этом отношении показательна PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) – система планирования, программирования и бюджетирования, принятая для проведения закупок в системе Министерства обороны США. На этапе планированияPPBS основной акцент делается на операционные вопросы. На втором этапе – программировании – специалисты разбивают отдельные проекты на составные части и увязывают их с шестилетним финансовым планом Министерства обороны США, известном как План обороны на предстоящие годы FYDP (Future Years Defense Plan). На третьем этапе – бюджетировании, финансисты осуществляют привязку отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам министерства, которые в агрегированной форме направляются Президенту, а затем утверждаются Конгрессом США.
В России после бесконечных скандалов, связанных с пресловутым законом ФЗ-94, регулирующим госзакупки, Дума собирается принять закон о Федеральной контрактной системе. В российском случае речь идёт не об организации, а о своде правил. В первую очередь новый закон направлен на упорядочение отношений в государственных оборонных заказах, состояние которых, вызывает последнее время большую тревогу. Вот как в свое время прокомментировал сложившуюся ситуацию журналу «Эксперт» бывший премьер-министр России, экс-президент ТПП РФ Евгений Примаков:
«В чем главным образом видятся причины негативной стороны ситуации с госзаказом? Это отбор предложений лишь по цене без должного учета качества поставок. Это коррупционная практика, которая приводит к вытеснению участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений. Это необоснованный отказ (тоже, как правило, коррупционного происхождения) в допуске к участию в торгах добросовестных предпринимателей, обладающих реальной возможностью выполнения госзаказа. Однако одни административные меры не приведут к желаемому результату. Нужно внедрять практику привлечения независимых экспертных структур с целью обеспечения качества товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Причем речь идет о независимой экспертизе на всех этапах осуществления госзаказа: размещение, выполнение и приемка. С помощью независимых экспертов должны, прежде всего, отсекаться те участники тендеров и аукционов, которые не в состоянии обеспечить работу и рассчитывают на перепродажу своего “выигрыша“».
Как на примере конкретного действия Федеральной контрактной системы стоит остановиться на деятельности – агентство передовых оборонных исследовательских проектов. Это агентство Министерства обороны США, отвечающее за разработку новых технологий для использования в вооружённых силах. У нас аналогичная деятельность носит акроним НИОКР (Научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы). Что на английском соответствует термину R&D (Research & Development). Миссией DARPA является сохранение технологического превосходства вооруженных сил США, предотвращение внезапного для США появления новых технических средств вооруженной борьбы, как у вероятного противника, так и союзников, поддержка прорывных исследований, преодоление разрыва между фундаментальными исследованиями и их применением в военной сфере.
Последний пункт особенно важен, так как зачастую «новейшие» разработки морально устаревают за время их внедрения. Время, которого требуют процедуры заказа, создания и внедрения новых технологий снизу должно соответствовать реальному циклу обновления таких технологий, то есть от 12 до 36 месяцев. А не 7-8 лет, что типично даже для американской бюрократической процедуры.
DARPA было основано в 1958 году как реакция на космические успехи СССР. Изначально агентство называлось ARPA, затем оно было переименовано в DARPA, с добавлением слова Defense, в 1972 году. Затем опять в ARPA в 1993, и, наконец, снова в DARPA 11 марта 1996 года. DARPA подчиняется непосредственно руководству Министерства обороны США. Штат DARPA насчитывает около 240 сотрудников, из которых примерно 140 – технические специалисты. Это число приблизительно, поскольку DARPA концентрируется на краткосрочных проектах от двух до четырёх лет, выполняемых небольшими, специально подобранными командами. Бюджет организации в 2012 году составил 2,8 миллиарда долларов. Однако его называют скудным. Около 45% направляется на разработку и демонстрацию технологий, обеспечивающих подавляющее боевое превосходство. Около 40% бюджета расходуется на разработку технологий высокого риска и эффективности.
Своеобразие Агентства состоит в том, что оно берется за проекты, которые способны обеспечить достижения революционного характера в области обороны, но, как правило, имеют высокий риск. Поддерживая фундаментальные и прикладные исследования, специалисты DARPA заранее знают, что многие из них окажутся неудачными.
У DARPA нет собственных предприятий. Однако гибкая контрактная система с промышленностью, научно-исследовательскими лабораториями и университетами позволяет добиваться редких результатов. DARPA финансирует как выработку идей, так и создание полномасштабных опытных образцов систем, хотя обычно сразу известно, что далеко не все из инвестируемых программ окажутся успешными. Однако иногда успех превосходит все ожидания, в частности технология «стелс». Или, в свое время Агентство спонсировало разработки сети ARPANET, которая переросла в Интернет.
В организационную структуру DARPA входят семь отделов, непосредственно подчиняющихся директору Управления. В каждом отделе – 15-20 менеджеров программ.
Задача Отдела военных наук максимально поощрять наиболее смелые открытия и инновации в науке и технике, способные обеспечить сдвиг парадигмы в возможностях обороны. Особое значение придается программам по противодействию биологическому оружию, по биологии, материалам и математике.
Отдел специальных проектов концентрирует свое внимание на системных решениях и необходимых для их реализации технологиях, которые смогли бы обеспечить противодействие уже существующим и возможным угрозам. Задача проводимых работ – создание средств прецизионного поражения движущихся, излучающих и скрытых, в том числе под землей, целей. Как противодействие новым угрозам отдел рассматривает активную оборону от биологического оружия, от быстро растущих недорогих летательных аппаратов и ракет и от GPS-радиопомех, с помощью глобальной спутниковой навигационной системы.
К ключевым программам этого отдела, разумеется, только тем, что DARPA сочла нужными довести до сведения общественности, относятся разработки усовершенствованной технологии тактического наведения на цель. Перехват движущихся по поверхности земли целей, технология ФАР, основанная на микроэлектромеханических системах, оценка в реальном времени повреждений в результате боевых действий реконфигурируемая апертура, средства контррадиопротиводействия на РЛС с синтезированной апертурой.
Отдел информационных систем занимается проблемами передовых изменений в области национальной безопасности и военных операций с помощью революционных технологий информационных систем. Его ключевые программы – разработка командного пункта будущего, управление системами с исполнительными устройствами, разработка выживаемой проводной и беспроводной инфраструктуры для военных операций.
Отдел информационной технологии сконцентрирован на изобретении технологии сетей, вычислениях и программном обеспечении, жизненно важных для поддержания военного превосходства. Ключевые программы этого отдела – компонуемые системы высокой надежности, отказоустойчивые сети, разработка программного обеспечения подвижных автономных роботов.
Отдел тактической технологии занимается перспективными исследованиями с высокими риском и результатами. Ключевые программы его сводятся к исследованиям в области когерентной связи, компактных лазеров, воздушных транспортных микросредств. В том числе и сверхзвуковой миниатюрной ракеты-перехватчика, запускаемой с летательного аппарата. Боевых дронов.
Внимание отдела Технология микросистем сосредоточено на проблемах интеграции электронных, фотонных и микроэлектромеханических систем на основе гетерогенных микрочипов. Эта технология высокого риска и высоких результатов направлена на решение задач защиты от биологических, химических и информационных воздействий. Изучение молекулярной электроники.
Отдел перспективных технологий ведет высокоэффективные программы в области морских, связных и специальных операций. Разрабатываемые проекты – глобальные мобильные информационные системы, поддерживающие военные операции по всему спектру конфликтов. Обеспечивается адаптация перспективных технологий к военным системам. Например, система радиоподавления средств связи и РЛС наземного базирования – Wolfpack. Конечная цель – использование армией экономически эффективных систем высокого качества для ответа на новые угрозы.
В прежние годы, когда «оборонный заказ» фактически был заказом-гегемоном в СССР, роль федеральной контрактной системы фактически выполняла система социалистическая. Военно-промышленная комиссия при Президиуме Совета министров СССР, Государственный комитет по науке и технике, Госплан и Госснаб, многочисленные НИИ и «почтовые ящики» были разными ипостасями контрактной системы. После падения СССР идея государственного контроля даже над госзакупками была объявлена еретическим наследием коммунистического прошлого. Идеология госзаказа сводилась к устройству сомнительных конкурсов, якобы обеспечивающих «здоровую конкуренцию». Как в этих условиях выжил военно-промышленный комплекс, остается только удивляться. Сейчас положение начинает исправляться и принятие Госдумой 20 июня законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» наглядное доказательство работы, идущей, все-таки, в нужном направлении.
Опубликовано: Опубликовано: Terra America:
